Dal “Testo unico dell’edilizia” al “Codice dell’edilizia e delle costruzioni”. Brevi note al nuovo DDL del Governo
Nella seduta del 4 dicembre scorso, il Consiglio dei Ministri ha approvato la presentazione alle Camere dello schema di delega al Governo per l’adozione del Codice dell’edilizia e delle costruzioni. Il disegno di legge, non ancora depositato, è stato divulgato da alcune testate giornalistiche, il che ci consente di formulare alcune primissime considerazioni, pur nella consapevolezza che il testo è ancora in una fase embrionale (e che l’iter di altri due disegni di legge, di iniziativa parlamentare, aventi oggetto analogo e contenuti in parte simili, sono attualmente all’esame della Commissione, iniziato lo scorso 10 settembre).
Nel dare il via libera allo schema di legge delega, gli obiettivi dichiarati dal Governo sono quelli di “compiere un’ampia e organica revisione della normativa in materia di edilizia e di sicurezza delle costruzioni, con l’obiettivo primario di semplificare, riordinare e razionalizzare i procedimenti amministrativi oggi disciplinati dal Testo Unico dell’edilizia” nonché di “porre chiarezza sulla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, garantendo il rispetto dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP), come strumento necessario per assicurare standard minimi uniformi”.
1. Un nuovo “Codice”
Il primo aspetto di rilievo (che accomuna lo schema di legge delega ai disegni di legge già all’esame della Commissione della Camera dei deputati) è la scelta di ri-codificare la materia, superando l’attuale “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia” (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) che, per l’appunto, sarà sostituito da un “Codice dell’edilizia e delle Costruzioni”. Diversamente dai precedenti interventi in materia, pertanto, anziché intervenire sul corpus normativo esistente, ci si pone l’obiettivo di regolare nuovamente “l’intera materia” (cfr. art.12 delle “Preleggi”).
Questo, di per sé, non implica che vi sia un rinnovamento anche “sostanziale” e contenutistico dell’attuale quadro normativo, ma, piuttosto, una (volontà di) razionalizzazione del quadro esistente. Operazione che si reputa necessaria non tanto (o, quantomeno, non solo) in ragione delle novelle che hanno modificato numerose volte il Testo Unico, quanto per raccogliere e riportare all’interno del “Codice” alcune disposizioni vigenti ma “extracodicistiche” e, al contempo, per coordinare le diverse normative regionali fissando, con norme statali, i princìpi fondamentali della materia (e i “livelli essenziali delle prestazioni”).
Inoltre, il disegno di legge delega, sempre nell’ottica di giungere ad una migliore chiarezza e coerenza del sistema, attribuisce al Codice il compito di recepire gli orientamenti giurisprudenziali in materia.
2. Razionalizzazione, semplificazione e riordino: tra novità e conferme
Come accennato, il DDL non prevede il superamento “integrale” della disciplina normativa esistente, quanto, piuttosto una razionalizzazione e sistematizzazione del quadro attuale.
Le “direttrici” della (auspicata) razionalizzazione attengono (senza pretesa di esaustività), in particolare:
– al coordinamento “con la normativa in materia di tutela dei beni culturali e paesaggistici, sanitaria e fiscale nonché con quella di settore avente comunque incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia”
– al “superamento della frammentazione” della normativa edilizia al fine di superare “duplicazioni, sovrapposizioni, incongruenze e antinomie esistenti”
– alla (difficile) delimitazione dei confini tra potestà legislativa statale e regionale;
– all’individuazione di “modelli procedimentali uniformi e standardizzati”;
– alla semplificazione “della disciplina inerente all’attestazione dello stato legittimo dell’immobile”;
– alla definizione delle diverse tipologie di interventi edilizi e dei titoli abilitativi connessi;
– alla ri-definizione delle tipologie di “difformità”, “abusi”, delle ipotesi di sanatoria e del regime sanzionatorio.
Tra le novità prospettate nel disegno di legge (quindi a parziale “superamento” della normativa esistente), si annovera l’individuazione di un regime differenziato di responsabilità tra le posizioni del proprietario e quelle del committente, del costruttore, del direttore dei lavori e del progettista a fronte dell’attuale quadro normativo che prevede un trattamento pressoché indifferenziato delle varie posizioni.
Non parrebbero, invece, previste nuove ipotesi di sanatoria, posto che la delega circoscrive la previsione delle procedure di sanatoria “nei limiti di quanto consentito dalla normativa vigente”. Si rileva, anche, che nello schema di DDL non trovano menzione le ipotesi in cui “la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità”, ma non è chiaro se si tratti di una dimenticanza, di un’ipotesi da ritenersi già ricompresa nella razionalizzazione del regime sanzionatorio, o se ciò implichi una scelta deliberata nella direzione di escludere la possibilità della cd. “sanzione sostitutiva”.
3. Le “sfide” del nuovo “Codice”: il complesso rapporto tra norme statali e regionali.
Considerando che uno degli obiettivi del disegno di legge è quello di meglio definire i confini della potestà legislativa statale e di quella regionale in materia, appare utile ripercorrere brevemente lo stato delle cose.
Sin dall’entrata in vigore della riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione si è aperto un conflitto serrato, tra Stato e Regioni sui confini delle rispettive competenze legislative (anche) in materia di edilizia e urbanistica. Infatti, nel testo previgente le Regioni erano titolari di competenza legislativa “nei limiti dei principî fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato” nelle sole materie espressamente elencate, tra le quali figurava l’urbanistica.
Invece, come noto, il nuovo art. 117 Cost., prevede una tripartizione delle materie: un primo gruppo di materie (art. 117, secondo comma, Cost.) è assoggettato alla potestà legislativa esclusiva dello Stato; le materie indicate nel secondo gruppo (art. 117, terzo comma, Cost.), invece, rappresentano la cosiddetta potestà legislativa “concorrente” (che lascia alle Regioni la possibilità di prevedere disposizioni di dettaglio nel quadro dei principi fissati dalla Legge dello Stato); infine, il quarto comma dell’art. 117 Cost. afferma che “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
Orbene, poiché le materie dell’urbanistica e dell’edilizia non sono indicate nei primi due “gruppi”, si sarebbe potuto ritenere che, su quelle, le Regioni potessero vantare una “piena” potestà legislativa.
Senza qui poter ripercorrere le numerosissime pronunce della Corte costituzionale che hanno sostanzialmente ridisegnato la ripartizione delle materie come letteralmente desumibile dal novellato art. 117 Cost. (valorizzando i princìpi di sussidiarietà – ex art. 118 Cost. – e le cosiddette “materie trasversali”), basti qui ricordare che i giudici costituzionali hanno da sempre rilevato come la materia dell’edilizia appartenga alla più ampia materia dell’urbanistica e come quest’ultima costituisca, a sua volta, una “porzione” della materia “governo del territorio” (cfr. sent. C. cost. 303 del 2003: “È innanzitutto da escludersi che la materia regolata dalle disposizioni censurate sia oggi da ricondurre alle competenze residuali delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. La materia dei titoli abilitativi ad edificare appartiene storicamente all’urbanistica che, in base all’art. 117 Cost., nel testo previgente, formava oggetto di competenza concorrente. La parola “urbanistica” non compare nel nuovo testo dell’art. 117, ma ciò non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell’elenco del terzo comma: essa fa parte del “governo del territorio”; ed è quindi rientrante nelle materie di competenza “concorrente”).
In questo quadro, secondo l’impostazione ermeneutica seguita dalla Consulta, il Testo Unico rappresenta “la legislazione di cornice in materia edilizia”, contenendo “norme dalla diversa estensione, sorrette da rationes distinte e infungibili, ma caratterizzate dalla comune finalità di offrire a beni non frazionabili una protezione unitaria sull’intero territorio nazionale. Esse consistono nella formulazione di principi e norme generali” (C. cost. sentenza n. 125 del 2017). Pertanto, rientra nella competenza statale anche “la predisposizione di definizioni uniformi sull’intero territorio nazionale” operata mediante lo strumento del “Regolamento edilizio tipo” (C. cost. ibidem). La sentenza ha però escluso che tale ultimo strumento potesse rientrare nella materia di competenza esclusiva statale sulla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”.
A completamento di questo breve excursus, giova ricordare che la ripartizione delle competenze legislative opera, anche per la materia edilizia, in modo diverso per le autonomie speciali (Regioni a statuto speciale e Province autonome) alle quali, nei rispettivi statuti, è riconosciuta una potestà legislativa primaria in materia urbanistica ed edilizia da esercitare “[i]n armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali […] nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica” (così, ad esempio, lo Statuto della Provincia autonoma di Bolzano). Nondimeno, la Corte costituzionale ha ridimensionato anche questo spazio di potestà legislativa, ritenendo che il Testo Unico edilizia debba qualificarsi come espressione “di norme fondamentali di riforma economico-sociale, in quanto tale condizionante la potestà legislativa primaria delle regioni a statuto speciale” (sentenza n. 147 del 2023), in quanto “rispond[o]no complessivamente ad un interesse unitario ed esig[o]no, pertanto, un’attuazione su tutto il territorio nazionale” (sent. 90 del 2023 e 22 del 2025).
Il legislatore delegato, nella propria opera di razionalizzazione, dovrà quindi tenere conto dei limiti delineati dalla copiosa giurisprudenza costituzionale promuovendo forme di necessario coordinamento con le Regioni, anche “attraverso accordi e intese in sede di Conferenza unificata”, come previsto dallo stesso schema di DDL.
4. Le “sfide” del nuovo Codice: il rebus della “ristrutturazione edilizia”
Uno dei “campi minati” su cui si sono manifestate maggiormente le “tensioni” tra legislazione statale e regionale, nonché, su diverso versante, tra l’intento legislativo novativo e l’impostazione ermeneutica (generalmente) conservativa della giurisprudenza amministrativa e penale, è certamente quello attinente alla definizione di “ristrutturazione edilizia” (e al titolo edilizio richiesto per tale tipologia di intervento).
Come noto, infatti, la definizione di “ristrutturazione edilizia” ha subito numerosissime modifiche (alcune anche molto recenti), volte – principalmente – ad estenderne l’ambito di operatività, sino ad includervi anche le ipotesi di demolizione di un edificio preesistente con contestuale realizzazione di un edificio avente anche caratteristiche diverse per area di sedime, sagoma, prospetti e destinazione. Nondimeno, la giurisprudenza (amministrativa e, soprattutto, penale) ha, generalmente, adottato un’interpretazione restrittiva della “ristrutturazione” (soprattutto nella forma della cosiddetta “demoricostruzione”) assumendo la necessità, in ogni caso, della sussistenza di un “nesso di continuità” tra l’edificio preesistente e quello “ricostruito”, con il corollario che, in assenza di detta “continuità”, l’intervento debba sempre essere qualificato come “nuova costruzione”.
Sul punto, si è recentemente espresso il Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 8542 del 4 novembre 2025, relativa ad una delle vicende del cosiddetto “caso Milano”, ha ricostruito sia l’evoluzione della normativa che della giurisprudenza, adottando peraltro un orientamento lievemente meno “restrittivo” rispetto a quello (apparentemente) maggioritario. I giudici di Palazzo Spada, infatti, hanno osservato che “il requisito della ‘continuità’ con l’edificio preesistente, se preteso in termini assoluti, non trova fondamento nell’ultimo testo della disposizione, sul quale il legislatore è intervenuto […] con l’intenzione […] di ricomprendere, per gli immobili non vincolati, qualsiasi intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente”. Conseguentemente, il collegio ha ritenuto che, affinché un intervento sia qualificabile come “demoricostruzione non può pretendersi una “continuità” tra il nuovo edificio e quello precedente se non nella misura in cui per essa s’intenda il doveroso rispetto dei requisiti, sopra indicati, dell’unicità dell’immobile interessato dall’intervento, della contestualità tra demolizione e ricostruzione, del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio”. Quanto al limite del “mero utilizzo della volumetria preesistente” il Consiglio di Stato ricorda che incrementi volumetrici sono ammissibili “nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali” (richiamando, sul punto, Cons. Stato, sez. IV, 2 maggio 2024, n. 4005).
Sul tema, il testo del DDL assegna al Codice il difficile compito provvedere alla “razionalizzazione, riordino, revisione e coordinamento delle diverse categorie di intervento edilizio, sulla base della rilevanza dell’intervento, della sua natura oggettiva e del relativo impatto urbanistico-edilizio” individuando cinque macro-categorie, tra cui, appunto quella degli “interventi di trasformazione del patrimonio edilizio esistente, anche di natura ricostruttiva, con particolare riferimento ad attività di demolizione e ricostruzione di immobili esistenti comportanti sostituzione edilizia, differenziati in base all’impatto prodotto sul territorio, in conseguenza delle modifiche apportate all’organismo edilizio precedente, con particolare riguardo alle modifiche della sagoma, dei prospetti, del sedime o delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente, nonché degli incrementi di volumetria e del mutamento di destinazione d’uso”.
5. Conclusioni
Oggi è chiaramente prematuro esprimere valutazioni su quello che potrà essere il “nuovo” Codice, considerando anche che il DDL potrà essere (anche profondamente) modificato in sede di esame parlamentare e si dovrà quindi attendere (quantomeno) che la legge delega sia definitivamente approvata (sempre che lo sia) per poter fornire un quadro più delineato.
L’obiettivo che si intende perseguire è certamente ambizioso, anche volendolo limitare al solo “riordino” dell’esistente. Il rischio (anzi, uno dei rischi), come sempre accade quando si intende pervenire ad una nuova regolazione di un’intera materia, è che – a scapito delle buone intenzioni in una sempre più ricorrente eterogenesi dei fini – si finisca per generare ulteriori incertezze interpretative, ad esempio, nella distinzione di ciò che costituirà una novità rispetto alla normativa (pre)vigente e ciò che, invece, ne rappresenterà mero riordino e razionalizzazione (qualcuno ha detto “interpretazione autentica”?).
Bologna, 15 dicembre 2025
Avv. Francesco Conte – Foro di Bologna
